PARERE DELLA XIV COMMISSIONE PERMANENTE
(POLITICHE DELL’UNIONE EUROPEA)
La XIV Commissione,
esaminato il disegno di legge di conversione del decreto-legge 23 luglio 2021, n. 105, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19 e per l’esercizio in sicurezza di attività sociali ed economiche;
premesso che:
il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) stabilisce, all’articolo 21, che ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri dell’UE, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione di questi;
la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, all’articolo 45 (« Libertà di circolazione e di soggiorno ») prevede che « ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. La libertà di circolazione e di soggiorno può essere accordata, conformemente ai trattati, ai cittadini dei Paesi terzi che risiedono legalmente nel territorio di uno Stato membro »;
il diritto di libera circolazione all’interno dello spazio Schengen è un diritto fondamentale dell’Unione europea sancito dalla Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen, ai sensi della quale « le frontiere interne possono essere attraversate in qualunque luogo senza che venga effettuato il controllo delle persone »;
l’esercizio del citato diritto di circolazione ha risentito, nell’ultimo anno, di alcune delle restrizioni adottate dagli Stati membri per fronteggiare l’emergenza epidemiologica; gli Stati membri hanno spesso adottato restrizioni all’ingresso, o richiesto requisiti specifici, ai viaggiatori transfrontalieri, quali l’obbligo di quarantena o di autoisolamento o di sottoporsi a un test per l’infezione da SARS-CoV-2 prima e/o dopo l’arrivo; a causa dell’assenza di formati standardizzati e sicuri, i viaggiatori hanno incontrato problemi nel far accettare i documenti esibiti; alla luce di tali situazioni e al fine di garantire un approccio coordinato, prevedibile e trasparente all’adozione delle restrizioni alla libertà di circolazione, il 13 ottobre 2020 il Consiglio dell’Unione ha adottato la raccomandazione (UE) 2020/1475 per un approccio coordinato alla limitazione della libertà di circolazione in risposta alla pandemia di COVID-19, che concerne anche la situazione dei cittadini di Paesi terzi regolarmente soggiornanti o regolarmente residenti nell’UE; tale raccomandazione, alla luce dell’accresciuta trasmissibilità delle nuove varianti di SARS-CoV-2, è stata successivamente modificata dalla raccomandazione (UE) 2021/961 del 14 giugno 2021, che descrive i principi generali sulla base dei quali gli Stati membri dovrebbero coordinare le loro azioni nel momento in cui adottano e applicano misure nel settore della libera circolazione per proteggere la salute pubblica in risposta alla pandemia di COVID-19;
la citata raccomandazione afferma che le misure che limitano la libera circolazione per proteggere la salute pubblica devono essere proporzionate e non discriminatorie e devono essere revocate non appena la situazione epidemiologica lo consenta. Essa indica quattro punti chiave su cui gli Stati membri dovrebbero coordinare i loro sforzi: un sistema comune di mappatura basato su un codice cromatico; criteri comuni per l’introduzione delle restrizioni di viaggio; maggiore chiarezza sulle misure applicate ai viaggiatori provenienti da zone a più alto rischio (test e autoquarantena); informazioni al pubblico chiare e tempestive. La raccomandazione sottolinea, inoltre, che i viaggiatori essenziali, elencati al punto 19, e i lavoratori frontalieri, particolarmente colpiti dalle restrizioni nella loro vita quotidiana, soprattutto quelli che esercitano funzioni critiche o essenziali per le infrastrutture critiche, dovrebbero in linea di massima essere esentati dalle restrizioni di viaggio legate al COVID-19 in ragione della loro situazione specifica;
per facilitare l’esercizio del diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, la Commissione europea ha ritenuto opportuno stabilire un quadro comune per le certificazioni verdi. In seguito alla sua proposta del 17 marzo 2021, sono stati pertanto adottati il regolamento (UE) 2021/953 del 14 giugno 2021, su un quadro per il rilascio, la verifica e l’accettazione di certificati interoperabili di vaccinazione, di test e di guarigione in relazione al COVID-19 (« certificato COVID digitale dell’UE ») per agevolare la libera circolazione delle persone durante la pandemia di COVID-19, e il regolamento (UE) 2021/954 che estende il citato quadro comune anche ai cittadini di Paesi terzi regolarmente soggiornanti o regolarmente residenti nello spazio Schengen senza controlli alle frontiere interne e che si applica nell’ambito dell’acquis di Schengen, fatte salve le norme specifiche in materia di attraversamento delle frontiere interne di cui al regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen); il certificato COVID digitale dell’UE è entrato in vigore il 1° luglio 2021;
il predetto quadro comune introdotto dai citati regolamenti è vincolante e direttamente applicabile in tutti gli Stati membri e ha l’obiettivo di agevolare, laddove possibile, sulla base di prove scientifiche, la revoca graduale e coordinata delle restrizioni da parte degli Stati membri; entrambi i regolamenti lasciano impregiudicate le norme Schengen per quanto riguarda le condizioni d’ingresso per i cittadini di Paesi terzi e non dovrebbero essere intesi come un’agevolazione o un incentivo all’adozione di restrizioni alla libera circolazione o di restrizioni ad altri diritti fondamentali, in risposta alla pandemia di COVID19, visti i loro effetti negativi sui cittadini e le imprese dell’Unione. I controlli alle frontiere interne dovrebbero, al contrario, restare una misura di extrema ratio, soggetta alle specifiche norme stabilite nel citato regolamento (UE) 2016/399;
il considerando n. 14 del regolamento (UE) 2021/953 afferma che è opportuno che continuino ad applicarsi le esenzioni dalle restrizioni della libertà di circolazione in risposta alla pandemia di COVID-19 previste dalla citata raccomandazione (UE) 2020/1475 e che si dovrebbe tenere conto della situazione specifica delle comunità transfrontaliere che sono state particolarmente colpite da tali restrizioni;
il considerando n. 33 del medesimo regolamento stabilisce inoltre che laddove gli Stati membri revochino le restrizioni alla libera circolazione sulla base di prova di vaccinazione, essi non dovrebbero assoggettare le persone vaccinate a restrizioni aggiuntive alla libera circolazione connesse alla pandemia di COVID-19, come i test per motivi di viaggio per l’infezione da SARS-CoV-2 o la quarantena o l’autoisolamento per motivi di viaggio, a meno che tali restrizioni aggiuntive, sulla base degli ultimi dati scientifici a disposizione, non siano necessarie e proporzionate allo scopo di tutelare la salute pubblica e non siano discriminatorie;
l’articolo 11 del regolamento (UE) 2021/953, facendo salva la competenza degli Stati membri di imporre restrizioni per motivi di salute pubblica, prevede che qualora accettino certificati di vaccinazione, certificati di test che attestano un risultato negativo o certificati di guarigione, gli Stati membri debbano astenersi dall’imporre ulteriori restrizioni alla libera circolazione, quali ulteriori test in relazione ai viaggi per l’infezione da SARS-CoV-2 o la quarantena o l’autoisolamento in relazione ai viaggi, a meno che non siano necessarie e proporzionate allo scopo di tutelare la salute pubblica in risposta alla pandemia di COVID-19, anche tenendo conto delle prove scientifiche disponibili, compresi i dati epidemiologici pubblicati dall’ECDC sulla base della raccomandazione (UE) 2020/1475; inoltre, ai sensi del paragrafo 2 del medesimo articolo 11, qualora uno Stato membro imponga, in conformità del diritto dell’Unione, ai titolari dei certificati, di sottoporsi, dopo l’ingresso nel suo territorio, a quarantena o ad autoisolamento o a un test per l’infezione da SARS-CoV-2, o qualora imponga altre restrizioni ai titolari di tali certificati perché, per esempio, la situazione epidemiologica in uno Stato membro o in una regione all’interno di uno Stato membro peggiora rapidamente, in particolare a causa di una variante di SARS-CoV-2 che desti preoccupazione o interesse, esso è tenuto a informare di conseguenza la Commissione e gli altri Stati membri, se possibile 48 ore prima dell’introduzione di tali nuove restrizioni, fornendo indicazioni relative ai motivi e la durata di tali restrizioni;
considerato che l’articolo 4, comma 1, lettera e), numero 2 del decreto-legge, nel disporre una novella all’articolo 9 del decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 giugno 2021, n. 87, opera una riformulazione della norma di coordinamento tra la disciplina nazionale delle certificazioni verdi COVID-19 e le norme europee in materia, al fine di chiarire che le disposizioni interne continuano ad essere applicabili solo ove compatibili con le norme europee adottate per il rilascio, la verifica e l’accettazione di certificati interoperabili di vaccinazione, di test e di guarigione in relazione al COVID-19 (« certificato COVID digitale dell’UE »), di cui al regolamento (UE) n. 2021/953, nonché con quelle di cui il regolamento (UE) n. 2021/954, recanti l’estensione del predetto quadro comune ai cittadini di Paesi terzi regolarmente soggiornanti o residenti nello « spazio Schengen »;
rilevato che il provvedimento non presenta profili di incompatibilità con l’ordinamento dell’Unione europea, esprime
PARERE FAVOREVOLE
con le seguenti osservazioni:
a) valuti la Commissione di merito l’opportunità di precisare che la limitazione delle attività e la previsione degli ambiti per i quali è richiesta la certificazione verde COVID-19 sia operata nel rispetto dei principi di necessità e proporzionalità e sia basata su criteri obiettivi e non discriminatori, allo scopo di tutelare la salute pubblica, in coerenza con i regolamenti e le raccomandazioni dell’Unione europea citati in premessa;
b) valuti la Commissione di merito l’opportunità di tenere conto, in coerenza con i medesimi regolamenti e raccomandazioni, della situazione specifica delle comunità transfrontaliere che risultano particolarmente colpite dalle restrizioni della libertà di circolazione disposte in risposta alla pandemia di COVID-19.
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